RESUMO: Pode. O julgamento das contas pelo Tribunal de Contas e a ação de improbidade correm em esferas independentes, e a Lei de Improbidade diz que as suas sanções não dependem da aprovação ou da rejeição das contas. Independência, porém, não autoriza cobrar duas vezes o mesmo prejuízo: desde a Lei nº 14.230/2021, a reparação do dano na ação de improbidade deve descontar o que já foi ressarcido em outras esferas, e as sanções aplicadas fora dela devem ser compensadas. A condenação no TCU também não prova, sozinha, o dolo que a improbidade exige.
Primeiro veio o TCU, depois a ação
O roteiro costuma ser o mesmo. O gestor de um convênio, ou o dirigente da entidade que recebeu os recursos, presta contas e anos depois é chamado numa tomada de contas especial. O TCU julga as contas irregulares, imputa um débito, aplica multa e manda a cobrança seguir. Algum tempo depois chega a citação numa ação de improbidade proposta pelo Ministério Público, sobre o mesmo convênio e o mesmo valor.
A reação natural é pensar que se trata de punição dobrada, e que a segunda ação nem poderia existir. A lei não pensa assim, mas também não deixa o réu desprotegido. O que ela faz é separar as duas coisas: a ação pode correr, e o dinheiro não pode ser cobrado duas vezes.
Quem acabou de ser citado encontra os primeiros cuidados no guia sobre o que fazer quando é citado numa ação de improbidade. Aqui o assunto é a relação entre a ação e a condenação que já veio do TCU.
Por que as duas esferas convivem
A Constituição dá força própria às decisões do Tribunal de Contas: “As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo” (art. 71, § 3º). A Lei Orgânica do TCU repete que, julgadas irregulares as contas com débito, o responsável é condenado “ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos”, podendo ainda receber multa (Lei nº 8.443/1992, art. 19).
A Lei de Improbidade, por sua vez, deixa claro que não depende do que o controle externo decidiu:
“Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe: (…)
II ‑ da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.”
Por isso o STJ afirma que “não configura bis in idem a coexistência de acórdão condenatório do Tribunal de Contas ao ressarcimento ao erário e de sentença condenatória em ação civil pública por improbidade administrativa” (AgInt no REsp 1.620.286/DF, 2021). A lei alcança também quem não é servidor: o dirigente de entidade privada responde “no que couber” quando “induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade” (art. 3º).
O que a lei reformada mudou: o mesmo dano não se paga duas vezes
A Lei nº 14.230/2021 incluiu regras expressas contra a cobrança em dobro. A primeira trata do dano:
“Art. 12. (…) § 6º Se ocorrer lesão ao patrimônio público, a reparação do dano a que se refere esta Lei deverá deduzir o ressarcimento ocorrido nas instâncias criminal, civil e administrativa que tiver por objeto os mesmos fatos.”
A segunda trata das sanções em geral, o que inclui a multa aplicada pelo TCU:
“Art. 21. (…) § 5º Sanções eventualmente aplicadas em outras esferas deverão ser compensadas com as sanções aplicadas nos termos desta Lei.”
A lei ainda manda o juiz, ao fixar as penas, “considerar na aplicação das sanções a dosimetria das sanções relativas ao mesmo fato já aplicadas ao agente” (art. 17-C, V), no mesmo sentido da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, segundo a qual “as sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato” (art. 22, § 3º).
Em resumo, a ação de improbidade pode acrescentar o que é próprio dela, como a multa civil, a proibição de contratar e, nos casos graves de dano ou enriquecimento, a perda da função, mas o valor do prejuízo já pago ou cobrado no TCU tem de ser abatido, e as sanções da mesma natureza precisam conversar entre si.
A condenação no TCU não prova o dolo
Esse é o ponto que mais muda o jogo e que muitos réus deixam de explorar. O TCU julga contas e pode condenar por irregularidade sem examinar a intenção do gestor. A improbidade, depois de 2021, exige dolo, e a lei manda o juiz considerar as provas e as decisões do controle externo “sem prejuízo da análise acerca do dolo na conduta do agente” (art. 21, § 2º).
Na prática, o acórdão do TCU entra no processo como prova importante, e o juiz não pode ignorá-lo, mas ele não substitui a demonstração de que o réu agiu com a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. O TRF1 absolveu um ex-gestor que já tinha título executivo do TCU contra si, porque na ação de improbidade não ficaram provados o dano efetivo nem o dolo específico. O tema está desenvolvido no artigo sobre dolo específico na improbidade.
O inverso também vale a pena conhecer: se o gestor agiu com base em orientação do próprio controle, a lei diz que “os atos do órgão de controle interno ou externo serão considerados pelo juiz quando tiverem servido de fundamento para a conduta do agente público” (art. 21, § 1º).
A cobrança do TCU e o bloqueio de bens
O TCU pode, ele próprio, decretar a indisponibilidade de bens do responsável “por prazo não superior a um ano”, em montante suficiente para “garantir o ressarcimento dos danos em apuração” (Lei nº 8.443/1992, art. 44, § 2º), e o acórdão condenatório serve de título para a cobrança judicial da dívida. Quando a ação de improbidade chega com novo pedido de bloqueio, o patrimônio do réu pode acabar preso duas vezes para garantir a mesma dívida.
A Lei de Improbidade permite pedir a “readequação” da indisponibilidade “durante a instrução do processo” e sua substituição por caução, fiança ou seguro-garantia (art. 16, § 6º). O que já foi pago, parcelado ou garantido na cobrança do TCU entra nessa conta, porque reduz o dano que ainda precisa ser assegurado. Há um limite a considerar: em junho de 2026, ao julgar a ADI 7156, o STF admitiu que o valor bloqueado na improbidade abranja também a multa civil, e por isso a discussão costuma se concentrar no montante efetivamente devido. Os requisitos gerais do bloqueio estão no guia sobre bens bloqueados por improbidade.
Como organizar a defesa nas duas frentes
A defesa se faz dentro da ação. A compensação e o desconto não acontecem sozinhos. Eles precisam ser pedidos e provados no processo de improbidade, desde a contestação, porque é ali que o juiz fixa as sanções e o valor.
Junte o acórdão do TCU e o histórico da cobrança. Leve aos autos a decisão, os recursos apresentados no TCU, os comprovantes de pagamento, o parcelamento e eventuais bloqueios já feitos. Sem esses documentos, o juiz não tem como descontar o que não conhece.
Separe o que é igual do que é diferente. O débito imputado pelo TCU e o ressarcimento pedido na ação são da mesma natureza e devem ser deduzidos. A multa do TCU e a multa civil da improbidade são sanções, e o pedido é de compensação com base no art. 21, § 5º.
Discuta o dolo como tema autônomo. A irregularidade reconhecida nas contas é o ponto de partida da acusação, e a defesa na improbidade precisa mostrar, com documentos e testemunhas, que não houve a finalidade ilícita que a lei exige.
Acompanhe o TCU até o fim. A Lei Orgânica prevê recurso de reconsideração, embargos de declaração e revisão (art. 32), e uma alteração do acórdão no TCU repercute diretamente na conta que será feita na ação.
Leve a dedução até a execução. Se a sentença condenar e não tratar do desconto, o pedido deve ser feito nos embargos de declaração e, se ainda assim faltar, no cumprimento da sentença, como os tribunais têm admitido.
Os erros que custam caro
Tratar a ação como mera repetição do TCU. Quem se defende repetindo os argumentos das contas deixa de explorar o dolo, que é justamente o que o TCU não precisou examinar.
Não pedir o desconto. A lei manda deduzir, mas o juiz precisa saber quanto foi pago e em que processo. Sem pedido e sem prova, o risco de pagar duas vezes é real.
Pagar no TCU sem guardar os comprovantes. Cada pagamento, parcela ou valor bloqueado é dinheiro que deveria sair da conta da improbidade.
Aceitar um bloqueio que ignora a cobrança anterior. Se o patrimônio já garante a dívida em outra frente, a readequação deve ser pedida logo, e não depois da sentença.
Como a Justiça decide
Os tribunais admitem que as duas condenações convivam, desde que a cobrança final não passe do que é devido. No TRF1, a ação de improbidade prosseguiu apesar do título do TCU, e o ex-gestor acabou absolvido por falta de dolo e de dano efetivo:
“A existência de título executivo extrajudicial decorrente de decisão do TCU não impede o ajuizamento da ação de improbidade, tampouco configura bis in idem. A jurisprudência permite a coexistência de títulos executivos de naturezas diversas, desde que observada a compensação no momento da execução.”
No TRF5, em caso de convênio com recursos federais, o tribunal manteve a determinação da sentença de compensar a multa civil com o que fosse ressarcido nas outras esferas:
“Legalidade da determinação de compensação da multa civil com eventual ressarcimento promovido em outras esferas, por expressa previsão do art. 21, § 5º, da Lei 8.429/92, incluído pela Lei 14.230/2021.”
Perguntas frequentes
Se o TCU já me condenou, a ação de improbidade vai me condenar também?
Não necessariamente. A improbidade exige dolo, e o juiz deve analisá-lo mesmo diante do acórdão do TCU. Há casos de absolvição na improbidade mesmo com acórdão do TCU contra o réu.
Posso ter de pagar o mesmo prejuízo duas vezes?
A lei proíbe. A reparação na ação de improbidade deve deduzir o ressarcimento ocorrido em outras esferas sobre os mesmos fatos (art. 12, § 6º), mas o desconto precisa ser pedido e comprovado.
A multa do TCU e a multa civil da improbidade se somam?
A lei manda compensar as sanções aplicadas em outras esferas com as da improbidade (art. 21, § 5º) e considerar, na dosimetria, as sanções já aplicadas pelo mesmo fato (art. 17-C, V). O resultado depende de como o juiz fizer essa conta, e a defesa deve pedi-la de forma expressa.
O TCU aprovou as minhas contas. Isso impede a ação?
Não impede, porque a lei diz que as sanções independem da aprovação das contas. Mas a decisão do TCU deve ser considerada pelo juiz e pode pesar muito a favor da defesa.
Sou dirigente de uma entidade privada que recebeu o convênio. A lei vale para mim?
Pode valer. A Lei de Improbidade se aplica, no que couber, a quem, mesmo sem ser agente público, induz ou concorre dolosamente para o ato.
Meus bens estão bloqueados no TCU e na ação. Dá para liberar uma parte?
Dá para pedir a readequação da indisponibilidade na ação de improbidade, mostrando o que já está garantido ou foi pago no TCU, e também a substituição por caução, fiança ou seguro-garantia.
Devo esperar o TCU terminar para me defender na ação?
Não. Os prazos da ação correm por conta própria, e a defesa deve ser apresentada no tempo certo, levando o andamento do TCU para os autos à medida que ele avança.
Trabalho para o estado ou para o município. Isso vale para mim?
Vale. A Lei de Improbidade alcança a administração de todos os entes (art. 1º, § 5º), e a mesma lógica se aplica à condenação imposta pelo Tribunal de Contas do seu estado ou do seu município.
Você não precisa pagar duas vezes pelo mesmo fato
Quem chega até aqui costuma estar vivendo uma destas três situações.
A citação chegou depois do acórdão do TCU. Você já responde a uma cobrança pelas contas do convênio e agora é réu numa ação que fala dos mesmos fatos e do mesmo valor.
O patrimônio está preso em duas frentes. Houve bloqueio ou desconto na cobrança do TCU, e a ação de improbidade pediu novo bloqueio para garantir a mesma dívida.
Você já pagou parte do débito e teme ter de pagar tudo de novo. O parcelamento no TCU está em dia, e ninguém disse ainda como esse dinheiro vai ser considerado na ação.
Você não precisa aceitar que o mesmo prejuízo seja cobrado duas vezes, nem que a condenação nas contas decida sozinha a ação de improbidade. Conversando com a gente, você entende o que a sua defesa precisa pedir e provar em cada frente. Tire suas dúvidas aqui.
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