RESUMO: Desde a Lei 14.230/2021 não existe mais improbidade por culpa, e a acusação precisa provar dolo específico, que é a vontade livre e consciente de alcançar um resultado ilícito, além da vontade de praticar o ato. Errar, interpretar mal uma norma ou assinar um parecer equivocado, sem intenção de causar dano ou obter vantagem indevida, não configura improbidade, e essa diferença entre o gestor que erra e o gestor que age de má-fé precisa estar demonstrada na prova do processo.
O que é dolo específico e onde a lei diz isso
Dolo específico é a vontade dirigida a um fim, ou seja, ter agido para alcançar o resultado ilícito, além de ter agido por vontade própria. A Lei nº 8.429/1992, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021, define isso com uma clareza que poucas leis brasileiras têm:
“Art. 1º (…) § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”
A expressão central do § 2º é “não bastando a voluntariedade do agente“. Assinar um parecer por vontade própria, sem ninguém obrigando, é voluntariedade, enquanto o dolo específico exige que você tenha assinado querendo o resultado ilícito, como o desvio, o dano ou a vantagem indevida, e a lei fez questão de separar uma coisa da outra.
A distinção que muda o resultado do processo: dolo genérico não basta mais
Antes de 2021 bastava provar que o agente quis praticar o ato, o chamado dolo genérico, e se você assinou o documento por vontade própria e ele causou dano, isso já sustentava a condenação, tivesse você previsto ou desejado o dano ou não. A Lei 14.230/2021 acabou com essa lógica, e hoje a acusação precisa demonstrar dois elementos: que você quis praticar o ato e que quis o resultado ilícito descrito na lei, seja o proveito indevido para si ou para outro, seja a lesão ao erário como finalidade, e não como consequência indesejada.
Na prática, essa distinção separa situações muito diferentes. O gestor que segue parecer técnico de outro setor, que confia em orientação da assessoria jurídica ou que interpreta uma norma de um jeito que depois se revela equivocado agiu por vontade própria, mas nem por isso quis o resultado ilícito, e a lei atual exige que a petição inicial descreva, com fatos concretos, a vontade dirigida a esse fim, sem presumir a intenção a partir do resultado ruim.
Você se enquadra? Situações em que a defesa de ausência de dolo específico se aplica
A defesa de ausência de dolo específico aparece com frequência em cenários como o parecer técnico assinado com base em informação prestada por outro setor, que depois se mostrou incompleta; a decisão de gestão tomada dentro do prazo e da urgência do momento, com os elementos disponíveis à época; a dispensa de licitação fundamentada em entendimento jurídico sustentável à época, ainda que hoje contestado; o ordenador de despesa que confiou em atestado de execução de contrato firmado por outro servidor; e o gestor que aplicou a norma de forma razoável, dentro de uma interpretação possível, mesmo que não tenha sido a que prevaleceu depois no tribunal de contas. Em todos esses casos houve ato administrativo e pode até ter havido erro, mas isso não significa, automaticamente, vontade de lesar ou de se beneficiar.
O que ninguém te conta quando você é processado por uma decisão que tomou de boa-fé
Todo gestor público conhece, cedo ou tarde, o medo de decidir. Você assina um parecer, autoriza uma despesa ou aplica uma norma da forma que entende correta, sabendo que anos depois alguém pode reler a decisão já conhecendo o desfecho e concluir que você devia ter agido diferente, e esse medo costuma paralisar justamente quem mais precisa decidir, como o gestor, o ordenador de despesa, o parecerista e o servidor em função de confiança.
O que pesa é ser processado como se um erro fosse desonestidade. Você decidiu dentro do que sabia, com os elementos que tinha à época, sem esconder nada, sem se beneficiar e sem querer prejudicar ninguém, e mesmo assim o seu nome aparece numa petição ao lado da palavra “improbidade”, que para quem lê rápido soa como sinônimo de corrupção. E ninguém avisa, antes de assumir um cargo de decisão, que isso pode acontecer com quem simplesmente fez o seu trabalho.
A lei mudou justamente para proteger quem está nessa posição, mas ela precisa ser invocada com prova concreta de que a decisão teve fundamento técnico, foi tomada dentro do prazo e das informações disponíveis e não visou nenhum proveito indevido. Essa prova vem da reconstrução documental do contexto da decisão, com o parecer que você seguiu, o prazo que tinha e a informação que recebeu de outro setor, e quanto mais cedo essa reconstrução começa, mais documentos ainda existem para sustentá-la.
Como funciona uma análise de caso de dolo específico
A análise começa pela reconstrução do contexto da decisão questionada, com as informações que você tinha no momento do ato, os pareceres ou orientações que seguiu e o prazo e a urgência que cercavam a decisão. Em seguida, a petição da acusação passa por um filtro específico, que verifica se ela descreve fatos concretos que demonstrem vontade de alcançar um resultado ilícito ou se apenas aponta a irregularidade do ato e presume a intenção a partir do resultado, diferença que muitas vezes já define boa parte da estratégia de defesa.
Dali sai um diagnóstico honesto sobre a solidez da tese de ausência de dolo específico, sobre o que ainda pode ser reunido em prova documental e sobre o momento mais adequado para apresentá-la, no inquérito civil, na contestação ou em recurso. Não há promessa de resultado, porque o Código de Ética da advocacia não permite e porque cada processo tem a sua própria prova. O que se entrega é uma estratégia técnica construída sobre os fatos do seu caso.
Como a Justiça decide
O Supremo fixou, em repercussão geral, a régua que vale para todo processo de improbidade em curso no Brasil:
“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se ‑ nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA ‑ a presença do elemento subjetivo ‑ DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 ‑ revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa ‑, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”
Se a acusação não prova a intenção de causar o dano ou de se beneficiar indevidamente, a ação não se sustenta, porque depois de 2021 só a modalidade dolosa ficou de pé.
Perguntas frequentes
Errar é a mesma coisa que ser desonesto para a lei de improbidade?
Não. A lei separou expressamente as duas coisas no § 3º do art. 1º.
Quem acusa precisa provar o dolo, ou cabe a mim provar que não tive intenção?
O ônus é de quem acusa, e não existe presunção de dolo a partir do resultado do ato.
Seguir parecer técnico de outro setor me protege automaticamente?
Não automaticamente, mas é um dos fatos mais relevantes para afastar a intenção específica, desde que o parecer fosse, à época, tecnicamente sustentável.
Se causei dano ao erário sem dolo, não devo nada?
A improbidade exige dolo, mas a responsabilidade civil do servidor tem regra própria. Na esfera federal, a Lei 8.112/1990 diz que “a responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros” (art. 122), e quem trabalha para estados e municípios deve conferir o que diz o próprio estatuto.
A ilegalidade do ato administrativo já basta para configurar improbidade?
Não. Ato ilegal sem dolo é irregularidade, e a lei exige mais do que a mera ilegalidade para configurar improbidade.
Fui processado por um ato de 2018. A exigência de dolo específico vale para mim?
Se o processo ainda não tem condenação transitada em julgado, a exigência de dolo alcança o seu caso, porque no Tema 1.199 o STF fixou que a Lei 14.230/2021 se aplica aos atos culposos praticados na vigência do texto anterior, sem condenação transitada em julgado, cabendo ao juiz analisar eventual dolo do agente. Se esse dolo precisa ser específico também nos casos que já estavam em andamento em 2021 é a questão do Tema 1.397 do STJ, que está em julgamento na Primeira Seção.
Se o tribunal de contas já considerou o ato irregular, isso já prova o dolo?
Não. A aplicação das sanções independe da aprovação ou rejeição das contas (art. 21, II), e as provas produzidas perante os órgãos de controle devem ser consideradas pelo juiz “sem prejuízo da análise acerca do dolo na conduta do agente” (art. 21, § 2º), de modo que a decisão do tribunal de contas não supre a prova da intenção.
Posso ser condenado a ressarcir o erário mesmo sem dolo?
A condenação por improbidade exige dolo, porque a lei considera atos de improbidade “as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11” (art. 1º, § 1º). Fora dela, a Lei 8.112/1990 prevê a responsabilidade civil do servidor federal por ato doloso ou culposo que cause prejuízo ao erário (art. 122), e as sanções civis, penais e administrativas “poderão cumular-se, sendo independentes entre si” (art. 125).
Quem decide se houve ou não dolo específico: o juiz ou o perito?
É decisão judicial, mas se apoia fortemente na prova produzida nos autos, como documentos, pareceres e, muitas vezes, prova pericial e testemunhal sobre o contexto da decisão.
Vale a pena esperar a tese do STJ ser fixada antes de apresentar minha defesa?
Não. Cada processo tem prazo próprio, o STJ determinou que os processos sobre o tema não fiquem suspensos enquanto o Tema 1.397 é julgado, e a defesa pode invocar desde já o art. 1º, § 2º, da Lei 8.429/1992 e o Tema 1.199 do STF.
Trabalho para o estado ou para o município. A Lei de Improbidade vale para mim?
Vale, e a exigência de dolo específico também. A Lei nº 8.429/1992 é lei nacional, alcança a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 1º, § 5º) e trata como agente público quem exerce mandato, cargo, emprego ou função em qualquer dessas entidades (art. 2º).
Um erro de gestão não precisa virar condenação por improbidade
Quem chega até aqui costuma estar vivendo uma destas três situações.
A acusação descreve o erro e presume a intenção. A petição aponta a irregularidade do ato e trata o resultado ruim como prova de má-fé, sem descrever fatos que mostrem vontade de alcançar o resultado ilícito.
Você decidiu com base em parecer ou em informação de outro setor. Assinou de boa-fé, com o que tinha à época, e hoje responde como se tivesse planejado o dano.
A decisão é antiga e a prova do contexto está se perdendo. E-mails, pareceres, atas e as pessoas que acompanharam a decisão ficam mais difíceis de encontrar a cada ano, e é esse material que mostra que não houve intenção de lesar.
Um erro de gestão não precisa virar condenação por improbidade, porque a lei exige que a acusação prove a intenção. Conversando com a gente, você entende o que a petição demonstra de verdade e que prova do contexto ainda pode ser reunida. Tire suas dúvidas aqui.
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