RESUMO: Pela Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), o agente público só responde pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas quando age com dolo ou comete erro grosseiro, e o STF declarou essa regra constitucional em 2024. Erro grosseiro é o erro manifesto e inescusável, cometido com culpa grave, e o simples fato de a decisão ter dado prejuízo não basta para caracterizá-lo. No processo disciplinar, porém, a proteção não é automática: o próprio decreto federal que regulamenta a LINDB ressalva as sanções disciplinares, e por isso a defesa precisa mostrar, com documentos, o contexto em que você decidiu e por que aquele erro, se houve, não foi grosseiro.
Quando uma decisão antiga vira acusação
A situação costuma começar anos depois do ato. Você aprovou um pagamento com base na informação da área técnica, assinou um parecer, deu andamento a um processo que chegou instruído ou escolheu, entre duas interpretações possíveis da norma, a que parecia mais correta naquele momento. Veio uma auditoria, apontou prejuízo ou irregularidade, e agora a portaria de um processo disciplinar descreve a sua conduta como “negligente”.
O raciocínio da acusação, muitas vezes, é curto: houve dano, você assinou, logo você responde. É justamente esse atalho que a LINDB proíbe quando o que está em jogo é uma decisão ou uma opinião técnica.
Este artigo trata do erro sem má-fé dentro do processo disciplinar. A mesma regra, vista pelo ângulo da improbidade e da prevenção antes de decidir, está no guia sobre como o gestor público se protege antes de assinar.
O que diz a LINDB
A regra nasceu com a Lei nº 13.655/2018, que acrescentou à LINDB um capítulo sobre segurança jurídica na aplicação do direito público. O artigo central é curto:
“Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.”
O mesmo capítulo manda levar em conta a realidade de quem decide. A LINDB determina que, “em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente” (art. 22, § 1º), e que, “na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente” (art. 22, § 2º).
Ela também protege quem seguiu o entendimento vigente. A revisão de um ato já praticado “levará em conta as orientações gerais da época” (art. 24), o que impede que se cobre de você, hoje, uma interpretação que só surgiu depois.
O que é erro grosseiro, segundo o decreto que regulamenta a LINDB
No Poder Executivo federal, o Decreto nº 9.830/2019 definiu o conceito:
“Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.
§ 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia.”
Os parágrafos seguintes fecham os atalhos mais comuns da acusação. O decreto diz que “o mero nexo de causalidade entre a conduta e o resultado danoso não implica responsabilização, exceto se comprovado o dolo ou o erro grosseiro do agente público” (§ 3º), que “a complexidade da matéria e das atribuições exercidas pelo agente público serão consideradas” (§ 4º) e que “o montante do dano ao erário, ainda que expressivo, não poderá, por si só, ser elemento para caracterizar o erro grosseiro ou o dolo” (§ 5º).
Há ainda uma regra para quem decide com base em parecer. A responsabilidade pela opinião técnica “não se estende de forma automática ao decisor que a adotou como fundamento de decidir” (§ 6º), salvo quando havia elementos suficientes para ele perceber o erro grosseiro do parecer ou quando houve conluio.
Na prática, erro grosseiro é aquele que qualquer servidor diligente, no mesmo cargo e com as mesmas informações, perceberia de imediato. A escolha razoável entre alternativas possíveis, a divergência de interpretação e o resultado ruim de uma decisão bem fundamentada ficam de fora.
E no processo disciplinar? O ponto que a acusação costuma usar
Aqui está o limite que precisa ser dito com clareza. O mesmo decreto traz uma ressalva:
“Art. 17. O disposto no art. 12 não afasta a possibilidade de aplicação de sanções previstas em normas disciplinares, inclusive nos casos de ação ou de omissão culposas de natureza leve.”
Ou seja, no Executivo federal, a regulamentação da LINDB não impede, por si só, advertência ou suspensão por descuido leve no cumprimento de deveres funcionais, como o de “exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo” (Lei nº 8.112/1990, art. 116, I). Quem promete que “sem má-fé não há punição” está simplificando demais.
O que a defesa sustenta, e há base para isso, é que o art. 28 é lei, não traz exceção para a esfera disciplinar, e um decreto não pode reduzir uma garantia criada por lei. Esse argumento pesa mais quando a acusação trata exatamente de uma decisão ou de uma opinião técnica, como o parecer, a escolha entre interpretações, a aprovação de uma despesa com base na instrução do processo. Quando a acusação é de outra natureza, como falta ao serviço ou descumprimento de rotina, a discussão costuma se deslocar para a prova da culpa e para a proporcionalidade da pena, que a Lei nº 8.112/1990 também exige ao mandar considerar “a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais” (art. 128).
Em qualquer dos dois cenários, a resposta à pergunta do título é a mesma: você pode ser punido por um erro sem má-fé, mas não pelo simples fato de ter decidido e de o resultado ter sido ruim. Boa-fé também não é salvo-conduto, porque o erro grosseiro pode existir sem intenção de prejudicar ninguém, e é por isso que a defesa não pode se limitar a dizer “eu não quis”.
Como a defesa mostra que o erro não foi grosseiro
Identifique o que exatamente está sendo imputado. Leia a portaria e, principalmente, a indiciação, que precisa especificar os fatos e as provas. Veja se a acusação recai sobre uma decisão sua, sobre uma opinião técnica, sobre a execução de uma rotina ou sobre a supervisão de outras pessoas, porque cada hipótese pede uma linha de defesa diferente.
Reconstrua o momento da decisão. A pergunta certa é o que você sabia e tinha diante de si naquele dia, e não o que a auditoria descobriu depois. Reúna o processo como estava instruído, os pareceres, as notas técnicas, os e-mails, as normas vigentes e as orientações do órgão na época, porque é esse conjunto que mostra se a decisão era razoável.
Mostre a base técnica. Se você decidiu com apoio em parecer jurídico ou manifestação da área técnica, junte-os e aponte o trecho em que a decisão se apoiou. A regra de que a responsabilidade pelo parecer não passa automaticamente a quem decidiu costuma ser um dos pontos mais fortes da defesa.
Traga as condições reais do serviço. Volume de processos, prazo imposto, sistema fora do ar, equipe reduzida e ausência de norma clara são circunstâncias práticas que a LINDB manda considerar. Elas precisam de prova, como relatórios de produtividade, registros do sistema, ofícios pedindo pessoal e cronogramas.
Enfrente o atalho do prejuízo. Se a acusação se apoia no tamanho do dano, lembre que o valor, por si só, não caracteriza erro grosseiro, e que o nexo entre a assinatura e o prejuízo não basta. Peça que a comissão diga qual seria a conduta esperada e por que a sua se afastou dela de forma manifesta.
Peça as provas que o caso exige. A lei assegura o direito de “arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial” (Lei nº 8.112/1990, art. 156). Colegas da área técnica e uma perícia contábil ou de engenharia, quando o tema é técnico, costumam valer mais do que qualquer declaração genérica de boa-fé.
A defesa se constrói dentro do processo. É na instrução do PAD que entram os documentos, as testemunhas e a perícia que o juiz vai olhar depois, se for preciso. O mandado de segurança durante o processo fica reservado para ilegalidade flagrante ou urgência, como o cerceamento evidente de defesa. Os cuidados com a peça escrita estão no guia sobre como fazer a defesa escrita no PAD.
Erros que custam caro
Confessar “falha” de forma genérica. Frases como “reconheço que houve falha de minha parte” costumam ser lidas como admissão de culpa, quando a discussão técnica ainda nem começou.
Defender-se só com a boa-fé. Dizer que não houve intenção de prejudicar é verdadeiro e importante, mas não responde à pergunta sobre a gravidade do erro. A defesa precisa mostrar por que a decisão era razoável com os dados da época.
Jogar a culpa na equipe sem prova. Apontar colegas ou subordinados sem documentos cria conflito, pode gerar novas testemunhas contra você e raramente convence a comissão.
Deixar os documentos da época se perderem. Mensagens, versões de processos, atas e registros de sistema somem com o tempo e com a troca de gestão. Peça cópias enquanto ainda tem acesso.
Ignorar a ressalva do decreto. Construir toda a defesa sobre a ideia de que “a LINDB proíbe punir sem dolo” é arriscado no processo disciplinar. A tese do art. 28 é forte, mas precisa andar junto com a prova do contexto e com a discussão da proporcionalidade.
Como a Justiça decide
Em 2024, o STF julgou ações que pediam a derrubada do art. 28 da LINDB e dos arts. 12 e 14 do Decreto nº 9.830/2019, e manteve as normas:
“A restrição da responsabilidade pessoal do agente público às hipóteses de dolo ou erro grosseiro não é, em tese, inconstitucional. Eventuais situações de incompatibilidade com a Constituição serão verificadas, caso a caso, na qualificação do que seja erro grosseiro, que deve abranger as noções de imprudência, negligência e imperícia, quando efetivamente graves.”
A tese fixada diz que “estão abrangidas pela ideia de erro grosseiro as noções de imprudência, negligência e imperícia, quando efetivamente graves”. O recado vale para os dois lados: o erro leve de decisão não gera responsabilidade pessoal por si só, e a negligência grave não fica protegida.
O TRF da 1ª Região aplicou a regra ao anular penalidades impostas pelo Banco Central a ex-dirigentes de um banco público por uma decisão contábil tomada com apoio das áreas técnicas e aprovada pelas instâncias internas:
“(…) a responsabilização de agentes públicos exige a demonstração inequívoca de dolo ou erro grosseiro, conforme o art. 28 da LINDB. No caso concreto, não há qualquer elemento que indique intenção deliberada de lesão ao erário ou negligência grave.”
O caso não era um PAD, e sim um processo sancionador, mas mostra o que costuma pesar quando a responsabilidade pessoal por uma decisão é discutida: a base técnica em que ela se apoiou, a ausência de norma clara na época e a transparência de quem decidiu.
Dentro do processo disciplinar, o mesmo padrão apareceu quando um servidor municipal foi demitido por causa de um parecer que contrariou interesses da chefia. O tribunal paulista manteve a anulação da demissão e fixou esta tese:
“O parecer jurídico emitido por procurador legislativo goza de presunção de boa-fé e não pode ensejar punição funcional, salvo em caso de dolo ou erro grosseiro.”
A fundamentação desse julgado se apoiou na função opinativa do parecerista e na Constituição, e não no art. 28 da LINDB pelo nome, mas o critério é o mesmo: quem emite uma opinião técnica de boa-fé não pode ser punido só porque alguém discordou dela.
Perguntas frequentes
Qual é a diferença entre erro comum e erro grosseiro?
O erro comum é aquele que pode acontecer com qualquer servidor cuidadoso, como a escolha entre duas interpretações possíveis ou a decisão tomada com base em informação que parecia correta. O erro grosseiro é o manifesto e inescusável, cometido com culpa grave, que um servidor diligente no mesmo lugar perceberia de imediato.
A LINDB proíbe punição disciplinar sem dolo?
Não de forma absoluta. O art. 28 limita a responsabilidade pessoal por decisões e opiniões técnicas ao dolo e ao erro grosseiro, mas o decreto federal que o regulamenta diz que isso não afasta sanções disciplinares, inclusive por culpa leve. A defesa sustenta que o decreto não pode reduzir a garantia da lei, e esse argumento é mais forte quando a acusação trata de uma decisão ou de um parecer.
Segui o parecer jurídico. Ainda assim posso responder?
Em regra, a responsabilidade pelo parecer não passa automaticamente para quem decidiu com base nele. A situação muda se o erro do parecer era evidente para você ou se houve combinação entre quem opinou e quem decidiu.
O prejuízo foi grande. Isso prova que o erro foi grosseiro?
Não. O decreto que regulamenta a LINDB diz que o valor do dano, ainda que expressivo, não caracteriza por si só o erro grosseiro. O que precisa ser provado é a gravidade da conduta, não o tamanho do resultado.
Mudaram a interpretação da norma depois da minha decisão. Posso ser punido?
A LINDB manda considerar as orientações gerais da época em que o ato foi praticado. Se você seguiu o entendimento vigente, isso deve ser demonstrado com documentos e é um dos argumentos centrais da defesa.
Trabalho para o estado ou para o município. Isso vale para mim?
A LINDB é lei nacional, e o art. 28 vale para agentes públicos de todos os entes. O Decreto nº 9.830/2019 regulamenta a matéria só no Executivo federal, e estados e municípios podem ter regras próprias, além do estatuto que define as infrações e as penas no seu caso.
Tenho de provar que não errei?
A acusação precisa demonstrar a infração, e o decreto diz que não haverá dolo ou erro grosseiro se não ficar comprovada nos autos a situação que os caracterize. Na prática, porém, quem se defende com documentos do contexto aumenta muito as chances de a comissão enxergar a decisão como razoável.
Posso entrar direto com uma ação na Justiça?
Durante o PAD, em regra, não é o caminho, porque a defesa se constrói dentro do processo e é ali que se produz a prova que o juiz vai examinar. O mandado de segurança antes do julgamento fica para ilegalidade flagrante ou urgência, e a penalidade aplicada pode ser questionada depois, como explica o guia sobre como anular uma penalidade injusta.
Você não precisa responder sozinho por uma decisão tomada de boa-fé
Quem chega até aqui costuma estar vivendo uma destas três situações.
Uma auditoria transformou uma decisão antiga em acusação. O ato foi praticado anos atrás, com a informação que havia, e agora aparece descrito como negligência na portaria de um processo.
A acusação se apoia só no prejuízo. O texto repete o valor do dano e a sua assinatura, sem dizer o que você deveria ter feito de diferente naquele momento.
Os documentos da época estão se perdendo. Houve troca de gestão, de sistema ou de setor, e os pareceres e mensagens que explicam a sua decisão ficam mais difíceis de encontrar a cada semana.
Você não precisa carregar sozinho a responsabilidade por uma decisão que tomou com o que tinha nas mãos. Conversando com a gente, você entende o que a acusação precisa provar e quais documentos mostram o contexto da sua decisão. Tire suas dúvidas aqui.
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